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改革与完善法院信访制度的思考
【发布日期】:2014-08-01 08:43:10          【作者】:陈少宝 

   我国法院信访制度,为法院调处人民群众来信来访问题,为司法公正、社会稳定起了不可替代的积极作用,是当代人民司法智慧和经验的结晶。但是,随着市场经济体制的建立,公平、正义等现代司法理念的确立,法治现代化进程的发展,审判方式改革步伐的加快,大量的信访问题靠原有信访制度来调处日显不足。近年来,法院信访数量逐年增长,去省赴京上访人数上升。据统计,常州法院2002年处理来信12826件次,同比上升18.8%,接待来访26892人次,同比上升8.9%。2002年去京上访20人次,同比上升66.67%。信访中出现了许多新情况、新问题,传统的信访机制难以解决信访问题。因此,改革和完善信访制度、建立合理、科学、符合信访规律的信访新机制,是当前法院信访工作亟需解决的课题。
   
一、现行法院信访制度的缺陷及其在信访工作中存在的问题
   
1、制度本身的缺陷
    ①法院信访具有行政性。法院信访工作是国家信访工作的一个组成部分,但它又不同于行政机关及其他国家机关的信访,有其自身特点,根本的区别在于法院信访工作具有诉讼性。对申诉人提交的申诉、申请再审的材料,先行复查,经复查认为有错误,符合法定再审立案标准的,则予以再审立案,反之,则予以驳回申诉或再审申请。然而,现行信访制度,申诉人向国家机关申诉的,国家机关认为申诉人有道理的,以“有错必纠”为由,要求法院复查进入再审,以息事宁人;上级法院未经听证复查,也可指令下级法院进入再审,或者以函的形式要求改判。
    ②缺乏有效的管理、监督机制。现行信访工作归立案庭负责,来信来访登记接待、分类、处理。但分流到相关业务庭或部门的信件,信访问题,由谁来负责、怎样处理,如何答复当事人,缺乏有效的管理、监督措施,导致相互推诿,引发申诉人上访。
    ③对滥用权利的无法律约束。对生效裁判不服的当事人可以向法院申诉、申请再审。这是法律赋予当事人的权利。但是,部分当事人利用法律、制度上无制约的漏洞,滥用权利。有的就同一问题到处申诉上访、控告、无理纠缠,有的甚至辱骂法院信访工作人员,影响法院正常的信访秩序,现有信访制度束手无策。
    2、信访工作中存在的问题。
由于信访制度本身存在缺陷和在审判、执行中存在不足,因而引发当事人上访申诉。主要表现:
    ①上访、申诉不规范。同一案件、同一问题,多次反复上访申诉或控告;有的为了达到改判目的,利用重大活动、传统节日、市、省、全国“两会”期间,择机到市去省赴京上访,给法院施加压力;有的心态不平,结伙上访以引起重视,解决问题。
    ②抓住瑕疵,不断上访。审判、执行中存在不足之处,主要是案件质量和审判作风方面的问题。如手续不规范,程序不合要求,认定事实有部分出入,文字有误,有失公正的言行等。但判决结果是正确的,申诉人的要求得不到满足,就抓住瑕疵不断到处上访、控告,息诉工作也难做。这类信访占信访总数60%左右。
    ③“属地原则”绝对化。属地管辖是信访工作一项重要原则,把纠纷解决在当地是正确的。但是,实践中过于强调,导致本应由有关部门处理的信访推向法院,申诉人怨声载道。如:房屋拆迁案件涉及安置补偿政策问题,属建设部门处理的;劳动争议案件涉及工龄问题,属企业、劳动部门的信访问题。
   
二、改革与完善信访制度的建议
    对法院信访制度的改革和完善应坚持的原则:一是坚持和发扬原有制度的优良传统、优点和长处;二是克服现行制度中的缺陷和不适应性,完善信访制度。对建立新的信访机制要考虑国情,切合实际,具有可行性可操作性。
   
1、树立新的信访工作理念。
    ①信访既是法律问题,又是社会问题和政治问题。信访首先是个法律问题,信访工作要坚持依法办事。但在当前形势下必须从讲政治的高度来看待法院信访工作,看到信访工作对社会政治稳定的紧密关系,把信访摆在党和国家工作大局里正确定位,强化信访工作责任制。
    ②信访工作不是行政工作,不可能像行政工作那样可以现场办公。任何案件的实质问题的解决都必须严格按照一定法律程序,一步一步进行。
    ③信访是“大信访”,立案庭是职能部门。现在有一种误区,认为信访是立案庭的事。其实,立案庭是信访工作的主要职能部门。从目前群众来信来访所反映的问题看,涉及到全院工作的很多方面,如反映审判程序、实体的问题,反映执行不力的问题,反映干警违法违纪问题等。没有各部门齐心协力,单靠信访部门是难以解决信访问题的。
    ④解决信访问题必须走依法办访的道路。严格做到小问题,小解决,大问题,大解决,没问题不解决。不能是否有理,是否正确,只要来闹的都想办法解决,“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,其结果是造成了其他当事人的仿效助长了更多的无理上访。
    ⑤依靠信访工作解决问题是对正常司法的一种补充或补救。法院裁判的权威性和公正性,要在信访这个环节经得起考验。只有一、二审把案件办好,过得硬,不出现或少出现审判、执行中的瑕疵,才能真正减少信访,甚至无信访。
   
2、制定法律法规从立法上解决信访制度存在的缺陷和信访问题,为信访工作提供法律依据。
建议最高法院尽快出台法院信访工作若干规定,明确信访工作性质、范围、职能;信访工作操作程序、管理监督制度;考核奖罚办法;规范申诉上访范围、次数;制约或限制滥用权利的当事人,处罚妨碍信访正常秩序,且造成一定影响的当事人。在当前形势下,各法院可根据本院信访工作情况,制定和完善信访工作制度,使信访工作朝规范化、制度化方向发展。
    3
、建立合理、科学、有效的信访机制。传统的信访工作机制,已经不能适应新形势对信访工作的新要求。如何改革完善现有信访机制,笔者认为应从以下方面考虑:
    ①明确责任、分级负责。法院一把手对信访工作总负责,全面掌握情况,亲自抓重大、复杂信访工作的处理;各院分管院长负具体领导责任,各立案庭庭长负直接领导责任。信访工作由立案庭负责,是法院处理信访的职能部门,信访管理主要包括:接待、登记、分类、疏理问题,教育疏导,根据领导决定和分工通知各部门处理,了解有关结果,跟踪后效、材料归档、统计分析、重大问题上报等职责。属于各业务部门的事项由有关部门具体解决。哪级法院的信访案件由哪级法院负责到底,各司其职、各尽其责,不能推,也不能下压。上级法院进行监督,认为有必要立案复查的,予以立卷复查。对上访老户实行包案到院,包案到人,严格执行江苏省高级法院制定的《全省法院申诉信访工作责任制的规定》,使信访工作在法院内部形成人人支持信访、全院关注信访的齐抓共管的局面。
    ②合理配备信访人员。信访工作的好与坏,很大程序上取决于信访人员的素质。配备好信访人员是做好信访工作的前提条件。根据信访工作量,中院拟配备4人为信访合议组(1人接待来访,1人登记来信,2人处理信访问题),各基层法院一般不少于2人;信访人员要有较高的政治素质和业务素质,良好的职业道德和服务态度,有较强的工作责任心,有一定审判工作经验,会做思想教育工作,讲究工作方法的。
    ③实行信访工作流程管理。信访工作流程管理是指来信来访登记、分流、审查、处理、统计等各个环节。实行动态管理,是对信访工作的内部操作实行相互监督、相互制约、相互促进的工作机制,目的是信访工作按照一定程序规范动作,最终实现信访工作良好循环,减少重复劳动,提高效率。
    ④实行信访案件讨论制。对重大信访、老上访户,信访组、立案庭庭长要定期讨论研究,制定解决方案。经常向院长汇报信访情况,提请院长提交审委会讨论重大、疑难信访案件。中院立案庭定期与基层法院一起对老上访户进行专题讨论研究,提出解决方案。
    ⑤建立与信访工作配套的各项制度。⑴信访工作考核通报制度。将信访工作列入法院、部门单项考核,年度评比好的信访,法院、部门要予以奖励,成绩突出的予以记功;信访工作差的法院、通报批评,部门取消评先进资格。中院立案庭对信访工作不定期通报检查,发现问题,责令检查原因,对照整改,促进各项工作发展。⑵建立信息月报和跟踪督办制度。各基层法院将每月的信访情况报送中院,中院则将各基层法院辖区内到中院信访情况反馈给各基层法院,并报送省院,当地市信访局,市人大信访处等部门,做到互联互通,心中有数。对每月信访情况做出分析,供院领导参考。对院长接待中决定督办的信访案件及立案庭认为需要督办的信访案件,经院长批准后,实行督办,限期办理,答复当事人。⑶建立合办、协办制度。对当事人久诉不息的疑难、复杂案件,与当地政府、有关部门共同协商解决。上访老户的解决,仅靠法院是不够的,需要党委领导、政府支持,有关部门通力合作才能解决。因此,争取支持,形成合力,建立联合互动机制十分必要,如“管中一”案件,法院处理后,管中一患精神病,多次去京上访,法院通过市政府协调,明确:管患病时由市民政局、德安医院负责治疗;出院后由公安机关负责控制。
    ⑥完善院长接待制度。每周院长接访,当事人在接待大厅排队,有的未能向院长反映上问题,于是怨声四起,把信访工作重点放在日常信访上,扎扎实实解决问题,院长接待对有影响、特殊情况,有选择预约接访,有重点的解决一些上访老户问题。对反映有理的符合有关政策和法律规定的,有条件解决的,不拖着不办,对不合理的要求,做好息诉服判工作,缓解对立情绪。

(作者单位:常州市中级人民法院)


 


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